《國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》解讀

為深入貫徹落實黨的二十大和二十屆歷次全會關(guān)于加強(qiáng)反壟斷的決策部署，健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制，完善公平競爭制度規(guī)則，預(yù)防和制止公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為，維護(hù)市場公平競爭，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益，國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會出臺《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。

一、制定《指南》的重要意義

公用事業(yè)是為社會公眾生產(chǎn)生活提供必需的普遍性商品或服務(wù)的一系列行業(yè)的統(tǒng)稱，包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等行業(yè)，多數(shù)具有自然壟斷環(huán)節(jié)。當(dāng)前，公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為較為多發(fā)，公用事業(yè)經(jīng)營者容易將其壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸或排除、限制上下游競爭性環(huán)節(jié)市場競爭。由于公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為的類型、表現(xiàn)和損害均呈現(xiàn)一定特殊性，國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會出臺《指南》，聚焦公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷問題，準(zhǔn)確把握公用事業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)和市場競爭規(guī)律，系統(tǒng)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，全面細(xì)化公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為認(rèn)定規(guī)則，為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法和經(jīng)營者合規(guī)提供更為明確、清晰的指引，不僅有利于增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的科學(xué)性、針對性和有效性，而且有助于健全公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管長效機(jī)制，促進(jìn)公用事業(yè)持續(xù)規(guī)范健康發(fā)展。

二、《指南》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

《指南》共七章50條，規(guī)定了總則、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中、公平競爭審查與濫用行政權(quán)力排除限制競爭、法律責(zé)任的適用和附則等七方面內(nèi)容，具有以下四方面特點(diǎn)：

一是突出問題導(dǎo)向。聚焦公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷問題，系統(tǒng)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，全面細(xì)化各類壟斷行為認(rèn)定思路和考量因素，明確紅線、劃清底線，有效預(yù)防和制止壟斷行為。

二是立足行業(yè)實際。充分考慮公用事業(yè)領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)經(jīng)營模式和競爭特點(diǎn)，在相關(guān)市場界定、市場支配地位認(rèn)定、壟斷行為認(rèn)定、經(jīng)營者集中審查等方面均作出針對性規(guī)定。

三是堅持系統(tǒng)觀念。通過反壟斷執(zhí)法調(diào)查、經(jīng)營者集中審查、公平競爭審查和加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管等制度安排，進(jìn)一步完善公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管執(zhí)法體系。

四是推動合規(guī)建設(shè)。鼓勵和支持公用事業(yè)經(jīng)營者加強(qiáng)反壟斷合規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化合規(guī)激勵，暢通社會監(jiān)督渠道，引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)企業(yè)主動依法合規(guī)經(jīng)營，從源頭防范壟斷風(fēng)險。

三、《指南》關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為的針對性規(guī)定

（一）相關(guān)市場界定。《指南》明確，界定公用事業(yè)領(lǐng)域相關(guān)市場，需要結(jié)合公用事業(yè)領(lǐng)域公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)進(jìn)行需求替代和供給替代分析?！吨改稀诽貏e明確，公用事業(yè)經(jīng)營者依托物理網(wǎng)絡(luò)或其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)的，相關(guān)地域市場一般界定為該物理網(wǎng)絡(luò)或其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋范圍。涉及特許經(jīng)營項目的，相關(guān)地域市場界定還可以考慮特許經(jīng)營項目實施機(jī)構(gòu)選擇特許經(jīng)營者的競爭范圍。

（二）市場支配地位認(rèn)定。《指南》規(guī)定，認(rèn)定公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位，可以結(jié)合公用事業(yè)領(lǐng)域存在自然壟斷環(huán)節(jié)和特許經(jīng)營模式等進(jìn)行分析，并將“公用事業(yè)經(jīng)營者控制提供相關(guān)商品的物理網(wǎng)絡(luò)或其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的能力”作為重點(diǎn)考慮因素。

（三）壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位行為認(rèn)定。《指南》在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對瓶裝液化氣等行業(yè)出現(xiàn)較多的壟斷協(xié)議行為，以及供水、供電、供氣、供熱等行業(yè)出現(xiàn)較多的限定交易、搭售和附加其他不合理交易條件等濫用市場支配地位行為，均進(jìn)一步細(xì)化表現(xiàn)形式。同時，考慮到居民用水電氣熱等價格普遍實施政府定價，對于與價格有關(guān)的壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位行為，均明確為針對執(zhí)行政府依法制定的價格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之外的商品或服務(wù)。

（四）經(jīng)營者的抗辯事由。由于公用事業(yè)涉及公共安全和民生供應(yīng)保障，執(zhí)法實踐中常出現(xiàn)經(jīng)營者以此作為實施壟斷行為的抗辯事由?！吨改稀穼艛鄥f(xié)議的豁免條件和濫用市場支配地位的正當(dāng)理由均作出專門規(guī)定。例如，《指南》第十四條將“協(xié)議是否為保障公共安全、民生供應(yīng)等社會公共利益的必要條件”作為認(rèn)定是否符合壟斷協(xié)議豁免條件的重點(diǎn)考慮因素；第十八條、第十九條、第二十二條、第二十四條對公用事業(yè)經(jīng)營者實施拒絕交易、限定交易、差別待遇等濫用市場支配地位行為可能存在的正當(dāng)理由作出規(guī)定；第二十五條明確公用事業(yè)經(jīng)營者沒有法律、法規(guī)依據(jù)，以保障公共安全為由實施濫用市場支配地位行為的，一般不能認(rèn)定為正當(dāng)理由，除非經(jīng)營者能夠證明為保障安全所必需。

（五）經(jīng)營者集中審查。《指南》特別規(guī)定，在公用事業(yè)領(lǐng)域，經(jīng)營者通過收購物理網(wǎng)絡(luò)或其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響，一般會構(gòu)成經(jīng)營者集中。為防止經(jīng)營者利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經(jīng)營者實施的經(jīng)營者集中，特別是自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經(jīng)營者與競爭性環(huán)節(jié)經(jīng)營者之間的集中。

（六）濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為認(rèn)定。《指南》針對公用事業(yè)領(lǐng)域存在的限定交易、妨礙其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場、妨礙商品自由流通、排斥或限制公用事業(yè)經(jīng)營者參加特許經(jīng)營項目公開競爭等經(jīng)營活動、排斥或強(qiáng)制外地公用事業(yè)經(jīng)營者在本地投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制或變相強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為等濫用行政權(quán)力排除、限制競爭問題，逐一細(xì)化其表現(xiàn)形式，明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

四、《指南》關(guān)于引導(dǎo)公用事業(yè)經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營的規(guī)定

（一）支持企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)建設(shè)。《指南》鼓勵和支持公用事業(yè)經(jīng)營者加強(qiáng)反壟斷合規(guī)建設(shè)，建立健全反壟斷合規(guī)管理制度，有效識別潛在反壟斷法律風(fēng)險，并采取相應(yīng)的預(yù)防和處置措施?！吨改稀访鞔_，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將通過加強(qiáng)政策解讀、發(fā)布典型案例等方式，強(qiáng)化對公用事業(yè)經(jīng)營者的反壟斷合規(guī)指導(dǎo)。

（二）鼓勵協(xié)會發(fā)揮積極作用。《指南》鼓勵和支持公用事業(yè)領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)反壟斷合規(guī)管理和行業(yè)自律，通過行業(yè)規(guī)則、公約以及市場自治規(guī)則等方式，指導(dǎo)、幫助會員建立健全反壟斷合規(guī)管理制度，防范反壟斷合規(guī)風(fēng)險，并主動與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通。

（三）強(qiáng)化企業(yè)合規(guī)正向引導(dǎo)。《指南》明確，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查和處理公用事業(yè)領(lǐng)域違反《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的行為時，可以酌情考慮公用事業(yè)經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理制度的建設(shè)和實施情況?！吨改稀愤€進(jìn)一步明確寬大制度的適用，鼓勵經(jīng)營者主動報告并停止實施壟斷協(xié)議行為，積極配合調(diào)查，獲得減輕或免除處罰。

（四）持續(xù)暢通社會監(jiān)督渠道。《指南》指出，對公用事業(yè)領(lǐng)域涉嫌壟斷行為，任何單位和個人有權(quán)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報，對于符合條件的舉報，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查，以暢通社會監(jiān)督促使企業(yè)自覺合規(guī)。

五、《指南》在加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管方面的具體舉措

（一）加強(qiáng)事前溝通協(xié)調(diào)。《指南》明確，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在開展公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法過程中，加強(qiáng)與行業(yè)主管部門溝通，推動完善公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為預(yù)防性監(jiān)管措施。

（二）加強(qiáng)事中協(xié)同聯(lián)動。《指南》規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為期間發(fā)現(xiàn)涉嫌違反其他法律規(guī)定的情況，將相應(yīng)移交行業(yè)監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。對于公用事業(yè)經(jīng)營者實施壟斷行為嚴(yán)重?fù)p害社會公共利益的，還可以將有關(guān)情況告知檢察機(jī)關(guān)。

（三）加強(qiáng)事后信用懲戒。《指南》強(qiáng)化對公用事業(yè)經(jīng)營者實施壟斷行為的信用監(jiān)管，對于公用事業(yè)經(jīng)營者因違反《反壟斷法》規(guī)定受到行政處罰的，按照國家有關(guān)規(guī)定記入信用記錄，并依法向社會公示。

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國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南