加強(qiáng)公用事業(yè)反壟斷 有力服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展——解讀《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》

近日，《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）由國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會(huì)審議通過并正式發(fā)布。作為我國首部專門針對供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等公用事業(yè)制定的反壟斷指南，其出臺(tái)標(biāo)志著我國反壟斷法治建設(shè)在關(guān)鍵民生領(lǐng)域邁入精細(xì)化、專業(yè)化、制度化的新階段。這不僅是對黨的二十大及二十屆三中、四中全會(huì)“強(qiáng)化反壟斷”“破除地方保護(hù)和行政性壟斷”決策部署的有力落實(shí)，更是健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制、推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度支撐。

一、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：為何需要一部專門的《指南》

公用事業(yè)具有顯著的公共性、基礎(chǔ)性和網(wǎng)絡(luò)依賴性，其自然壟斷屬性主要體現(xiàn)在管網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)節(jié)。然而，自然壟斷并不等于全面壟斷，更不意味著經(jīng)營者可以濫用其市場力量。實(shí)踐中，部分公用事業(yè)企業(yè)利用在自然壟斷環(huán)節(jié)形成的控制力，將壟斷優(yōu)勢不當(dāng)延伸至工程安裝、設(shè)備銷售、增值服務(wù)等競爭性環(huán)節(jié)，通過限定交易、搭售商品、附加不合理交易條件等方式排除、限制競爭，推高經(jīng)營成本，損害消費(fèi)者權(quán)益。

《反壟斷法》實(shí)施以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在全國范圍陸續(xù)查處了一批公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷案件，市場監(jiān)管總局成立以來，進(jìn)一步加強(qiáng)公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法，現(xiàn)已查辦壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位案件共43起。這些案件的查處，一方面積累了公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)；另一方面也反映出執(zhí)法中存在的一些難題，如市場行為與公共服務(wù)義務(wù)交織、行政性壟斷與市場壟斷相互滲透、壟斷行為分析思路和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰等。

在此背景下，《指南》應(yīng)運(yùn)而生。它系統(tǒng)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，廣泛吸納政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等方面的意見，聚焦公用事業(yè)“自然壟斷+競爭性環(huán)節(jié)并存”的結(jié)構(gòu)性特征，首次構(gòu)建起覆蓋壟斷協(xié)議、濫用支配地位、經(jīng)營者集中、行政性壟斷四大維度的全鏈條規(guī)制框架，填補(bǔ)了本領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)制度規(guī)則的空白，為執(zhí)法精準(zhǔn)化與企業(yè)合規(guī)化提供了“操作手冊”。

二、制度創(chuàng)新亮點(diǎn)：構(gòu)建科學(xué)、精準(zhǔn)、協(xié)同的監(jiān)管體系

《指南》共七章50條，邏輯嚴(yán)密、重點(diǎn)突出，體現(xiàn)出四大制度創(chuàng)新和亮點(diǎn)：

一是堅(jiān)持“分類監(jiān)管、精準(zhǔn)施策”的現(xiàn)代治理理念?！吨改稀坟灤?ldquo;區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)”的核心思路。在基本原則（第3條）、市場支配地位認(rèn)定（第16條）、經(jīng)營者集中審查重點(diǎn)（第30條）等條款中，均強(qiáng)調(diào)基于行業(yè)特性進(jìn)行差異化分析。例如，在認(rèn)定市場支配地位時(shí)，不僅考量市場份額，更突出“控制關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施能力”“用戶依賴程度”“市場進(jìn)入壁壘”等公用事業(yè)特有因素；在審查并購時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注自然壟斷主體向競爭性業(yè)務(wù)擴(kuò)張的集中行為，防止壟斷力量跨環(huán)節(jié)傳導(dǎo)。這種“精準(zhǔn)滴灌”式監(jiān)管，避免“一刀切”，既維護(hù)了市場競爭秩序，又保障了公共服務(wù)穩(wěn)定供給。

二是明確公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場支配地位行為的分析因素和正當(dāng)理由的認(rèn)定。公用事業(yè)的自然壟斷屬性決定在這個(gè)領(lǐng)域壟斷行為最主要集中表現(xiàn)為濫用市場支配地位，而執(zhí)法實(shí)踐中存在較多的問題往往是濫用行為如何分析以及能否認(rèn)定當(dāng)事人存在正當(dāng)理由。為此，《指南》第三章在闡述公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用市場支配地位行為的整體分析思路和認(rèn)定公用事業(yè)經(jīng)營者具有市場支配地位的考慮因素基礎(chǔ)上，分別細(xì)化認(rèn)定公用事業(yè)領(lǐng)域不公平高價(jià)、拒絕交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易條件和差別待遇等濫用市場支配地位行為的考慮因素，尤其是有針對性地列舉認(rèn)定濫用市場支配地位行為時(shí)常見的“正當(dāng)理由”及通常不能認(rèn)定為“正當(dāng)理由”的情形。這對統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和精準(zhǔn)執(zhí)法具有重要意義。

三是系統(tǒng)規(guī)制公平競爭審查和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭反壟斷執(zhí)法?！吨改稀返谖逭乱云邨l篇幅闡述了公平競爭審查和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭相關(guān)制度規(guī)則，一方面從事前防范的角度，強(qiáng)調(diào)涉及公用事業(yè)經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競爭審查；另一方面從事后監(jiān)管角度，對公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力限定交易、妨礙其他經(jīng)營者進(jìn)入市場、妨礙商品自由流通、限制特許經(jīng)營項(xiàng)目公開競爭、強(qiáng)制在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為、制定含有排除限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等行為表現(xiàn)進(jìn)行了細(xì)化。上述規(guī)定為破除“區(qū)域小市場”“政策玻璃門”提供有力的制度工具，切實(shí)服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

四是構(gòu)建“剛?cè)岵?jì)、多元共治”的激勵(lì)約束機(jī)制?！吨改稀凡粌H劃出法律紅線，同時(shí)也注重引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)合規(guī)。一方面，細(xì)化寬大制度（第44條）、承諾制度（第45條）適用條件，鼓勵(lì)經(jīng)營者主動(dòng)報(bào)告、配合調(diào)查、及時(shí)整改；另一方面，引入“合規(guī)激勵(lì)”機(jī)制（第46條），明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)可酌情考慮企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)情況，推動(dòng)從“事后懲處”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)防”。同時(shí)，《指南》強(qiáng)化多方協(xié)同治理，要求行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)自律（第5條），建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管、公安、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等部門的線索移送機(jī)制（第48條），并將行政處罰納入信用記錄（第47條），形成“法律+信用+司法”的多維懲戒合力。

三、實(shí)踐意義深遠(yuǎn)：規(guī)范行業(yè)發(fā)展，增進(jìn)民生福祉

《指南》的實(shí)施將產(chǎn)生多維度的積極影響：對執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，它是一套專業(yè)、清晰、可操作的執(zhí)法工具箱，有助于統(tǒng)一裁量尺度、提升辦案質(zhì)效，特別是在處理技術(shù)性強(qiáng)、政策交織復(fù)雜的公用事業(yè)案件時(shí)增強(qiáng)執(zhí)法底氣。對公用事業(yè)經(jīng)營者而言，它是一份權(quán)威的“合規(guī)指引”和“負(fù)面清單”。企業(yè)可據(jù)此系統(tǒng)檢視自身商業(yè)模式，重點(diǎn)排查是否存在將自然壟斷優(yōu)勢不當(dāng)延伸至競爭性環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)完善合規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。對廣大消費(fèi)者而言，《指南》以“增進(jìn)民生福祉”為根本落腳點(diǎn)，著力規(guī)制不公平高價(jià)、拒絕交易、搭售、差別待遇等直接損害群眾利益的行為，推動(dòng)水、電、氣、熱等基本服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)、可及、可負(fù)擔(dān)，讓公平競爭成果真正惠及千家萬戶。對全國統(tǒng)一大市場建設(shè)而言，《指南》直擊公用事業(yè)領(lǐng)域市場壟斷和行政壟斷頑疾，以法治化專業(yè)化精細(xì)化執(zhí)法保障要素資源在全國范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，為企業(yè)公平參與公用事業(yè)市場競爭掃清障礙，夯實(shí)統(tǒng)一大市場的制度基礎(chǔ)。

四、展望未來：推動(dòng)《指南》落地見效，筑牢高質(zhì)量發(fā)展制度根基

《指南》的出臺(tái)不僅標(biāo)志著我國反壟斷法治體系在關(guān)鍵民生領(lǐng)域邁出堅(jiān)實(shí)一步，更承載著服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、保障全體人民共同富裕的深層使命。要真正釋放其制度效能，必須凝聚共識(shí)、協(xié)同發(fā)力，尤其要在持續(xù)加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法上展現(xiàn)更大作為。

首先，反壟斷執(zhí)法不是限制發(fā)展，而是為高質(zhì)量發(fā)展清障護(hù)航。公用事業(yè)關(guān)乎國計(jì)民生，其市場秩序直接關(guān)系億萬群眾基本生活保障與獲得感。唯有堅(jiān)決遏制公用事業(yè)壟斷行為，才能防止“一家獨(dú)大”扭曲資源配置、抬高社會(huì)運(yùn)行成本、擠壓中小企業(yè)發(fā)展空間。執(zhí)法越有力，市場越公平；監(jiān)管越精準(zhǔn)，服務(wù)越可及。

其次，加強(qiáng)公用事業(yè)反壟斷執(zhí)法，是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要舉措。當(dāng)前，公用事業(yè)領(lǐng)域仍存在以“公共安全”“歷史慣例”為名設(shè)置隱性壁壘的現(xiàn)象，阻礙了要素自由流動(dòng)和經(jīng)營主體跨區(qū)域參與競爭。《指南》已劃出清晰紅線，下一步亟需通過常態(tài)化、專業(yè)化、權(quán)威化的執(zhí)法行動(dòng)，將紙面規(guī)則轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)秩序，真正打通制約統(tǒng)一大市場建設(shè)的“堵點(diǎn)”和“斷點(diǎn)”。

再次，面對數(shù)字化智能化浪潮，反壟斷執(zhí)法必須更具前瞻性與適應(yīng)性。隨著智慧水務(wù)、智能電網(wǎng)、平臺(tái)化供熱等新業(yè)態(tài)加速涌現(xiàn)，數(shù)據(jù)壟斷、算法合謀、技術(shù)封鎖等新型濫用行為可能悄然滋生。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)研判趨勢、更新工具箱，切實(shí)防范“數(shù)字時(shí)代的自然壟斷異化”。

加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，本質(zhì)上是一場以人民為中心的發(fā)展實(shí)踐。水、電、氣、熱、公共交通……這些看似尋常的服務(wù)，卻是人民群眾對美好生活最直接的感知載體。每一次對不公平高價(jià)的糾正、對強(qiáng)制搭售的制止、對拒絕交易的追責(zé)，都是對公平正義的守護(hù)，是對“發(fā)展為了人民”理念的生動(dòng)詮釋。反壟斷不是目的，而是手段；不是束縛，而是賦能。唯有在公用事業(yè)這一基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性領(lǐng)域持續(xù)深化反壟斷規(guī)制，才能夯實(shí)市場經(jīng)濟(jì)的公平底座，激活高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，最終讓改革紅利、競爭紅利、制度紅利真正流淌進(jìn)千家萬戶的日常生活中。（作者王先林系上海交通大學(xué)講席教授、競爭法律與政策研究中心主任，國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會(huì)專家咨詢組成員）